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高翔:抗疫中的数字技术与数字鸿沟

2020-04-25 15:42:27 翁源橐渎集团有限公司 已读

文 | 高翔

巢湖巽苗电子五金公司

今天分享的是数字技术在应对重大突发公共卫生事件的过程中能够发挥什么样的作用。一种新技术的出现会对我们产生很大的影响,而社会科学除了去应用这种技术,还需要考虑的是新技术的运用会如何颠覆我们在二十世纪积累的有关市场、企业、国家和公共治理等的常规认识,考虑它会用一种什么样的新方式来影响社群的集体行动。换言之,颠覆性的技术也要求社会科学开展一些“颠覆性的思考”。

新冠肺炎疫情出现之后,我们团队启动了一个研究项目,观察各地应对新冠肺炎疫情过程中的公共治理机制,特别是观察数字技术对这种公共治理机制的影响。这一研究背后的设想是,重大突发公共卫生事件的应对治理是一个非常独特的集体行动问题,要求我们在很短时间内有效协调一群人的集体行动。

应对重大突发公共卫生事件的集体行动机制和常规治理中的集体行动机制有较大的区别。重大突发公共卫生事件无法进行提前谋划,因此常规治理模式在重大、应急性的管理中可能会失效。我们希望在特殊场景下考察技术对公共治理机制的影响。

围绕一群人的集体行动,经典的社会科学已经给我们提供了几种主要的形态。其中最常见的是市场。市场是一种高度分权的治理模式,它以个体分散决策的基础,以价格信号来协调一群人的行动。但这种模式显然存在不少问题,信息不充分就是一个典型的表现。如果个体在市场中所能够得到的信息不完全,那么它在协调一群人行动时就会产生很高的交易成本。

为了解决这一问题,我们可以观察到企业等有形组织的存在。它们可以在较小范围内以权威去协调一群人的行动,从而形成了有组织的集体行动。国家也是一种权威治理的模式,它是由政府代表国家,使用法律等更具有强制的规范方式去组织一群人集体行动。以上三种方式其实都可以是我们应对突发公共卫生事件时选择的工具。

不过,目前很多围绕新冠肺炎疫情应对的讨论都特别突出了第三种模式,即聚焦于政府怎么样去做重大公共突发卫生事件的应对。我们团队则采用了公共治理的视角,希望可以突破这种政府中心主义的讨论,适度拓宽视角,更加系统地来考察信息技术加入之后会对以上的一些治理机制产生什么样的影响,是不是能够提升治理机制的能力,扩展我们在突发公共卫生事件面前的工具选择,更好地协调一群人的集体行动。

信息是我们理解数字技术会怎样影响不同类型集体行动机制的一个关键。以市场为例。信息不充分很容易引发个体的有限理性,进而影响市场机制协调集体行动的能力。同样的,信息不充分也会导致我们很难采用一种有组织的集体行动来应对突发公共卫生事件。

一般来说,企业是在相对稳定的状态下建立的具有明确目标、治理结构和运作规程的组织,它可以有效协调一群分享了共同目标和获得适当回报的个体行动。在突发公共卫生事件中,我们很难在短时间内找到一群分享共同目标的个体来实现有组织的集体行动。相比之下,国家或者说政府在应对突发公共卫生事件时尽管也会面临很大的困难,但政府的科层制组织已经是相比市场、企业更有可能实现快速行动的组织。

从困难来看,政府在应对突发公共卫生事件时也会由于信息缺失而难以作出权威决策。在武汉,地方政府在早期应对疫情的过程中就由于缺乏充分的信息、知识等,没有能够对病毒是否会人传人作出准确判断,也没有能够采取非常及时的措施。尽管如此,传统的政府官僚制本身就是一个系统搜集信息的控制机制,它的建立本身就是为了减少我们的不确定性。

因此,相比市场、社会组织和企业,行政体系的信息搜集和发布渠道依旧是相对比较完善的。这也是为什么在当前新冠肺炎疫情的应对中,各国、各地都不自觉地假定了政府是协调各国公民集体行动的最重要组织形态,要求政府承担起应有的责任来。在信息技术来临以前,我们在相当长时间内都可以观察到这种模式。

但是,在信息技术、数字技术普及以后,政府的权威治理模式可能就不是应对突发公共卫生事件的唯一方案了,这就需要我们颠覆性地去思考新技术会怎样改变我们的公共治理。

实际上,我们今天观察到的政府治理形态受到了工业革命的重要影响,技术在其中扮演了重要的角色。这使得我们必须要思考,信息技术会怎样来影响我们的公共治理呢?信息技术和工业革命后的制造技术显然是不一样的。工业技术代替的是我们的肌力,信息技术则改变了传播、思考和计算。

一旦我们获取信息、分析信息和传播信息的方式发生了变化,我们的社会组织形态难道还会一成不变吗?从获取信息的方式来看,数字技术的发展已经把物理空间和虚拟空间联系了起来,物理空间的可读性有了极大的提升,物理世界发生的数据信息可以通过穿戴设备、监控系统等转化为计算机可读的信息。

从传播信息的方式来看,我们今天已经可以依托互联网超越物理空间的限制来开展跨地区的实时交流,甚至由此改变了人与人之间的交互关系,开始依托虚拟空间组织集体行动了。从计算能力来看,我们已经可以快速处理海量数据,依托城市大脑等更好管理城市治理的复杂系统。

数字技术对于信息获取、传播和分析能力的影响,正在改变我们开展公共治理的方式。不过,过去大家更关心的是信息技术如何赋权政府来提升国家的治理能力,但实际上,信息技术不仅赋权政府这种独特的治理形态,也赋权了社会,甚至在创造一些全新的集体行动模式。我们在本次新冠肺炎疫情应对中都观察到了数字治理带来的政府治理、公共治理新变化。

首先来看数字技术如何赋权政府。第一,数字技术极大提升了政府的计算能力,可以用于辅助决策。浙江省是全国第一个启动重大公共卫生事件一级响应的省份。这一决策作出的背景是浙江省用“大数据 网格化”做了疫情预判。比如每日互动网络科技的方毅与李兰娟院士的医疗团队合作,通过大数据和流行病学开展分析,运用人口流动情况预判了疫情发展趋势等。

第二,数字技术提高了政府引导公民行为的能力。各级政府非常广泛地使用了信息技术发布权威信息,在很短时间内将疫情的真实情况分享给公众。这种权威、真实的信息发布方式有利于引导居民及时采取行动、减少外出频率、保持社交距离等。各地政府在新冠肺炎疫情应对中的信息发布实际上比它们在常规治理中发布的信息要更快、更多和更加准确。

比如浙江省从1月27日起开始举办疫情防控新闻工作发布会,各地政府也都发布了相关的疫情信息,腾讯平台、丁香医生等则及时汇总了官方的疫情信息,促进了信息的充分流通,起到了引导公众行为的作用。

在这里,我想特别指出官方信息对民众行为是有非常强的引导性的。比如我们分析了武汉市卫健委的信息发布和网民对新冠肺炎疫情的关注程度。在12月31日武汉市卫健委第一次发布通报时,百度搜索“新型冠状病毒”“武汉”“肺炎”等关键词的热度就有了第一次显著的上升,说明政府发布的权威信息的确得到了公众的广泛关注。

后来,武汉市卫健委在较长时间内都没有新增确诊病例,也特别说明了没有证据表明人传人,相应关键词的网络关注度就开始降低。一直到1月19日、20日,武汉市卫健委公布了更多的确诊病例数,钟南山院士明确告知公众新冠病毒可人传人时,新闻动态网民搜索以上关键词的数量又立即飙升。民众是非常信任政府的。政府可以通过发布准确、及时、真实的信息来引导公众。在突发公共卫生事件中,政府可以依托互联网传播媒介提升引导公众行为的能力。

第三,数字技术在各地政府应对新冠肺炎疫情的政策执行过程中也发挥了很大作用。很多地方政府都依托互联网配置公共服务、提供就医指导和在线口罩预约等服务,也依托网络提供了日常政务服务的线上办理方式,由此尽可能减少疫情对生活的影响。浙江省在“浙里办”APP上设置了健康码专区、复工复产专区、医疗健康专区等,为公众提供在线不见面的网络的服务。

第四,数字技术也使得政府能够比较早地从早期疫情防控的突发应对状态,走向精准施策的常态化应对状态。我们在新冠肺炎疫情应对的早期采用了遏制策略,但在进入2月份后,疫情防控的效果已经初步显现。

这时候,我们就要考虑平衡多元公共政策目标的问题。这时候,数字技术为地方政府运用微观数据精准施策提供了支撑。第一类的微观施策是针对于区域的。浙江省在2月初开始发布县域疫情风险地图,以区县为单位,根据新增病例数和确诊病例数等区分了高风险地区与低风险地区。

第二层面的精准是针对企业的。地方政府可以汇总疾控、电力、交通等信息,推出企业复工申报平台、数字化防疫平台等,根据情况允许一部分企业率先复工。

第三层面则是针对个人的。比如余杭区依托城市大脑的平台,通过数字化专班、技术人员和政府工作人员一起协调各方数据,很快开发了绿码,后来演变为现在普遍使用的健康码,以此来减少个人出行的障碍,也控制公共交往的风险,帮助日常工作生活回归正轨。数字技术提高了政府平衡疫情防控和复工复产的精准施策能力。

以上讨论的都是数字技术怎样助推政府应对突发公共事件的能力提升。在新冠肺炎疫情的应对中,我们还注意到信息技术实际上也提高了社会成员自发的集体行动能力。快递员汪勇在武汉市应对新冠肺炎疫情的过程中所发挥的作用应该是一个比较典型的案例。

其中,汪勇围绕一些特定任务运用互联网技术寻找可以提供资源和支持的个人。这种组织形式不是具有组织形态的固定结构企业,也没有依靠价格信号来协调大家的行动,而是依托互联网形成的一种基于任务导向和个体间相互行动的集体行动模式。数字技术的应用场景可能正在改变我们对于集体行动模式的传统想象。

回到政府治理这个更加现实、紧迫的议题上,上述分析也提醒我们在信息技术、数字技术等对政府治理的影响时,不能只是停留在政府治理工具扩展的意义上,还要关注更加抽象、更加宏观的层面。我们认为,数字技术对政府治理的影响大致可以分为三个层面。一是最显而易见的政府治理工具的变化。包括“互联网 政务服务”等各种线上线下的办事方式,以及城市大脑等决策支撑。

二是政府自身的组织结构发生变化。包括政府在日常行政管理中标准化治理程度的加深,以及政府与企业、公民之间关系的持续调整。三是政府职能的系统重构。这种重构可能是颠覆性的。比如数字技术正在提升整个社会的生产力,它可能会使原来建立在工业化时代的补缺型的社会安全网体系得到改进。

在数字治理方面,我们还可以观察到的是政府需要比以往更加重视有关数据的治理,即政府如何获取、运用和治理数据。如果只看到治理工具层面的变化,看不到数字技术对政府组织形态形成的新变化,对政府职能带来的新拓展,我们恐怕无法充分回应数字技术的现实挑战。

举例来说,政府的数据治理职能看起来和新冠肺炎疫情应对没有什么太大关系,但我们对新冠肺炎疫情期间各地运用数字技术实践成效的差异,很可能就来源于数据治理能力的不同。在新冠肺炎疫情应对过程中运用数字技术较为成熟的地区,他们存在一些共同的基础,就是已经有了比较好的公共数据积累。

政府数字化转型的驱动要素是数据,但数据管理其实是很困难的。这种困难表现在三个方面。一是数据治理方式不明确,导致公共数据高效利用的价值转换困难。比如很多地方都存在数据质量较低、数据标准不统一等问题。这就导致数据资源转化为数据资本、数据资产很困难,政府需要考虑怎么样让数据资产发挥公共价值。

二是公共数据的边界难以划分。比如,什么是公共数据?哪些数据是由政府可以开放和共享?中间涉及到公民、法人和国家之间边界的划分。现在很多省份已经启动了公共数据治理的立法工作,这是一个很好的进步。立法程序可以把不同的利益相关主体纳入到立法过程当中,开展有关公民隐私保护和商业机密保护的充分讨论。

三是海量数据治理中的风险防范问题。公共数据的有效治理是数字时代政府的一项重要职能,这也导致了我们在新冠肺炎疫情应对的过程中观察到了一种新的数字鸿沟现象。以往,我们对数字鸿沟的讨论主要是指不同社会群体间的数字鸿沟,也就是未联网人群怎样在数字时代获得充分可及的公共服务。

这一点,我们看到很多地方政府已经引起了重视。比如在疫情防控当中,如果所有稀缺医护资源都是通过网络分配,未联网人群就会处于不利地位。因此,一些地方政府会抽出一部分口罩专门用于发放这部分人群。但另一种数字鸿沟却没有引起我们的充分重视,它表现为组织与组织之间、区域和区域之间的数据治理和技术运用能力差异,也就是地方政府间的数字鸿沟。

比如说,我们观察到2016年以后多个地区开始推进“互联网 政务服务”,包括陕西西安的行政效能革命、武汉的三办改革、上海的一网通办、江苏的不见面审批、浙江的最多跑一次等。我们可以认为,各省在“互联网 政务服务”的数字政府早期形态中起点相近、能力相近。但在本次疫情期间,有一些地区的数字化应用能力是明显不足的。

不足的一个核心因素就是数据汇聚和共享程度较低,因此就很难运用数字技术去开展疫情研判、精准施策等工作,因而各地的数字疫情防控能力出现了差距。这种能力的区别实际上来自于政府的数字化转型是一个循序渐进的过程。我们要能够将公共数据用于辅助决策或者精准施策,前提是公共数据的汇集和共享达到较高水平。而这种公共数据的汇集,又需要 依托政府在移动办事阶段的跨部门协同成效。

而恰恰是在这个阶段,一些地区是通过流程再造、数据共享扎扎实实推进了跨部门的协同,但也有一些地区是用线下的人力资源投入替代了政府的数字化转型。在这种情况下,不同地区表面上看起来在“互联网 政务服务”的阶段都做得轰轰烈烈,但实质上的数字治理能力就会出现区域间的断层。换句话说,政府的数字化转型需要我们开拓关于未来治理模式的想象,但它同时也需要有扎扎实实的基础工作投入,是来不得半点形式主义的。

 

□高翔(浙江大学公共管理学院副教授,现任浙江大学MPA教育中心主任、行政管理研究所副所长)

编辑:李碧莹   校对:王心

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